Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 4052 del 31 agosto 1993, rappresentata e
difesa, come da mandato a rogito del notaio Lucia Anna Maria Maffeo
di Bologna del 31 agosto 1993, rep. n. 69603, dall'avv. Giandomenico
Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma nello studio del secondo, via Confalonieri 5, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del decreto legislativo 30 giugno 1993,
n. 270, recante "Riordinamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, a norma dell'art. 1, primo comma, lettera h), della
legge 23 ottobre 1992, n. 421", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 180, suppl. ord., del 3 agosto 1993, e precisamente delle seguenti
disposizioni:
art. 1, primo, quarto e quinto comma;
art. 2, primo e secondo comma;
art. 3, secondo, terzo, quarto e sesto comma;
art. 5, primo comma;
art. 6, primo comma, lett. a);
art. 10, primo comma.
Per contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione,
nei limiti e sensi chiariti nell'esposizione dei motivi.
M O T I V I
Come si evince dallo stesso titolo del decreto impugnato, esso e'
stato emanato in attuazione dell'art. 1, primo comma, lettera h),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421: secondo il quale il Governo
avrebbe dovuto emanare "per rendere piene ed effettive le funzioni
che vengono trasferite alle regioni", norme per la riforma del
Ministero della sanita', e secondo il quale le stesse norme avrebbero
dovuto comprendere, fra l'altro, il "riordino" degli Istituti
zooprofilattici.
Si notera' che quello citato tra virgolette e' il solo principio o
criterio direttivo dato al Governo per l'esercizio del potere
delegato. E' dunque assolutamente escluso che il Governo avesse in
questa occasione una discrezionalita' o un margine di liberta', nel
senso di diminuire - anziche' aumentare - il grado di
"regionalizzazione" delle istituzioni sanitarie.
Per quanto riguarda in particolare gli istituti zooprofilattici,
l'attuazione dell'assetto costituzionale e la determinazione delle
funzioni rispettive delle regioni e dello Stato e' stato fissato, sin
dai primi anni della riforma regionale, con la legge 23 dicembre
1975, n. 745.
Ora, essendo tale legge anteriore rispetto alla legge di riforma
sanitaria, n. 833/1978, ed a tutte le successive riforme della
stessa, ben poteva essere sentito il bisogno di un "riordino" che
adeguasse e migliorasse, alla luce di oltre 17 anni di esperienza, i
principi normativi in materia, eliminando eventuali carenze o
incongruenze.
Ma altrettanto chiaro e' che cio' non doveva porre in discussione
la regionalizzazione delle funzioni, ne' meno ancora portare ad una
maggiore ingerenza dello Stato nella vita e nella attivita' degli
Istituti.
Non solo infatti nella legge di delega manca - come e' ovvio - un
indirizzo in tal senso, ma l'unico indirizzo e' in senso recisamente
opposto.
Senonche', il legislatore delegato ha fatto esattamente il
contrario di quanto indicato nella legge di delega, ed anziche'
ispirare la normativa al criterio di "rendere piene ed effettive" le
funzioni regionali, ha mirato a "reinserire" gli Istituti stessi in
un quadro di riferimento statale, irrazionalmente ed illegittimamente
esautorando e comprimendo competenze regionali gia' stabilite.
La complessiva violazione dei principi in materia e' gia' evidente
nell'inquadramento generale che l'art. 1, primo comma, del decreto
impugnato assegna agli istituti quali "strumenti tecnico-scientifici
dello Stato, delle regioni e delle privince autonome, per le materie
di rispettiva competenza".
E' evidente, infatti, che definire gli istituti quale obiettiva
struttura di servizio per l'attivita' di enti diversi e' cosa ben
diversa rispetto alla "ristrutturazione regionalizzata" di tali
istituti disposta a suo tempo dalla legge n. 745/1975.
Ma non meno evidente e' l'assoluta illegittimita' costituzionale
di una normativa delegata che, in assenza di indicazioni in tale
senso nella delega, e in aperto contrasto con le indicazioni
stabilite, travolga l'assetto stesso e la collocazione istituzionale
degli Istituti.
Un tale mutamento non puo' certo essere sottinteso nel generico
concetto di "riordino" degli Istituti stessi.
Ugualmente, non era certo previsto nella delega al "riordino" la
attribuzione al Ministro della sanita' di nuove funzioni
amministrative, con il pretesto che esse si riferiscano al settore
zooprofilattico. Qui la violazione della delega e', se possibile,
ancora piu' netta. Infatti e' del tutto chiaro che il legislatore
delegante non ha voluto l'attribuzione di nuovi compiti al Ministro,
ma soltanto il "rimanere" (secondo la testuale espressione della
legge) in capo ad esso di talune delle funzioni gia' spettantegli:
coerentemente, d'altronde, con l'intenzione generale gia' ricordata
di "rendere piene ed effettive le funzioni che vengono trasferite
alle regioni".
Ne deriva la piena illegittimita' costituzionale di tutte le
funzioni assegnate al Ministro dall'art. 2, secondo comma, lettere da
a) ad l) del decreto n. 270, in quanto esse non siano meramente
riproduttive di funzioni gia' spettanti al Ministro; dei poteri di
nomina di un componente del consiglio di amministrazione e di un
revisore dei conti, previsti dall'art. 3, secondo e quarto comma; del
potere di stabilire "prestazioni a pagamento" e "criteri per la
determinazione, da parte delle regioni, delle tariffe" (cose che, in
quanto occorrano, devono semmai essere ricondotte alla funzione
governativa di indirizzo e coordinamento, e non gia' al Ministro);
del "potere di indirizzo e coordinamento" attribuito incongruamente
al ministro in materia di requisiti minimi strutturali e tecnologici,
nonche' di criteri organizzativi uniformi.
Del tutto illogico ed incongruo, ed elusivo della delega, sarebbe
infatti limitare le funzioni ministeriali, come la delega prescrive,
nel decreto relativo al Ministero della sanita', per crearne una
pletora di nuove in altri decreti, emanati sulla base della stessa
delegazione legislativa|
Il potere ministeriale di indirizzo e coordinamento previsto
dall'art. 2, primo comma, e' illegittimo anche per motivi propri alle
regole concernenti tale funzione.
Ci si riferisce da una parte ai noti principi sulla titolarita'
collegiale del Governo di tale funzione, quando essa non sia
esercitata direttamente dal legislatore, principi piu' volte
confermati dal legislatore, ed in termini generali nell'art. 2 della
legge n. 400/1988: ed e' chiaro che la violazione di una regola tanto
fondamentale del sistema, anche se potesse mai essere giustificata,
abbisognerebbe di apposito fondamento nella delega. Ma il decreto
impugnato non solo viola le regole sulla titolarita' della funzione
di indirizzo, ma altresi' quelle sul suo esercizio, in particolare
non offrendo quella disciplina sostanziale che delimiti ed inquadri
l'esercizio del potere, la cui necessita' cogente e' stata ribadita
anche di recente nella giurisprudenza costituzionale (puntualmente,
ad esemnpio, la sentenza n. 355/1993).
Non meno illegittima appare la sostanziale sottrazione alle
regioni della potesta' legislativa in materia di organizzazione
istituzionale degli istituti. Tale sottrazione avviene,
nell'impugnato decreto, sia attraverso l'art. 10, primo comma, in
quanto esso abroga l'art. 1, secondo comma, della l. n. 745/1975, che
tale potesta' riconosceva, sia attraverso la positiva disciplina
stabilita dall'art. 3, secondo comma, che minutamente disciplina
l'organizzazione dell'ente, non solo individuandone gli organi, ma
persino stabilendo il numero dei componenti dell'organo di
amministrazione, le titolarita' dei poteri di nomina e le relative
procedure (dell'illegittimita' del diretto potere ministeriale di
nomina si e' gia' detto).
Per il collegio dei revisori addirittura la nomina e' a
maggioranza statale.
Per il direttore generale, si prescrive che esso sia nominato
dalla regione della sede legale "d'intesa con la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome", che non si vede in assoluto come possa entrare nella
questione.
Le regioni adottano le "restanti" norme organizzative (oltretutto
nell'ambito degli indirizzi ministeriali sui "criteri organizzativi
uniformi", sulla cui specifica illegittimita' ci si e' gia'
soffermati): ma e' evidente che la potesta' legislativa regionale in
materia di organizzazione degli istituti e' qui diventata non piu'
concorrente, nell'ambito di principi ma meramente integrativa.
Trattandosi di materia pacificamente regionale, secondo le stesse
definizioni del d.P.R. n. 616/1977 (in particolare art. 27, primo
comma, lettera l, e art. 66), non puo' essere dubbio che la riduzione
della potesta' legislativa regionale a potesta' meramente integrativa
viola direttamente l'art. 177, primo comma, della Costituzione.
Della palese violazione anche della legge di delega si e' detto
piu' volte.
Con cio' non si vuol sostenere che il "riordino" previsto dalla
legge di delega non avrebbe potuto comportare la fissazione di
principi orientativi per la legislazione regionale: al contrario, si
afferma che si sarebbe dovuto trattare di principi orientativi della
potesta' legislativa, non della pura e semplice sostituzione della
legislazione regionale con quella statale.
Non dissimili motivi di illegittimita' colpiscono l'art. 1, quinto
comma, nella parte in cui prevede che il Ministro della sanita' con
proprio regolamento, (d'intesa con la conferenza Stato-regioni)
"coordina i compiti degli istituti con quelli previsti dalla legge 23
giugno 1970, n. 503, modificata dalla legge 11 marzo 1974, n. 101, e
dalla legge 23 dicembre 1975, n. 745".
Corrispondentemente, risultano illegittime anche la disposizione
dell'art. 1, quarto comma, in quanto non prevede la potesta'
regionale di precisare ed integrare i compiti degli istituti, e la
norma abrogatrice dell'art. 10, in quanto essa abroga, con l'art. 4
della legge 23 dicembre 1975, n. 745, la potesta' legislativa
regionale di determinare o precisare i compiti degli istituti.
Viola infatti direttamente l'art. 117, primo comma della
Costituzione (oltre che i principi della legge di delega) la pretesa
di sostituire alla potesta' legislativa regionale (da esercitarsi
nell'ambito di principi legislativi statali) un "regolamento"
ministeriale (che oltretutto non si sa come dovrebbe "coordinare" le
disposizioni di quattro atti con forza di legge).
Specifici motivi di illegittimita' colpiscono anche l'art. 6,
dedicato al finanziamento degli istituti.
A parte infatti la considerazione che la legge di delega
specificamente disponeva che le norme di riordino "non devono
comportare oneri a carico dello Stato", non si vede come il decreto
delegato, in assenza (ed anzi in violazione) di principi di delega
possa disporre del Fondo sanitario nazionale.
E' noto infatti che dopo il decreto legislativo n. 502/1992 il
fondo nazionale, disciplinato dall'art. 12 di detto decreto, e'
ripartito tra le regioni, al netto soltanto della quota pari all'1%
del fondo stesso, assegnato al Ministero.
Ora, essendo chiaro che la disposizione dell'art. 6, primo comma,
lett. a), quando parla del "Fondo" non si riferisce alla quota
ministeriale (che viene in considerazione semmai alla lett. b), ne
risulta che in pratica il decreto qui impugnato dispone di quella
parte del fondo sanitario che la legge impone di ripartire tra le
regioni.
Ne deriva una lesione della autonomia finanziaria regionale, e
percio' dello stesso art. 119 della Costituzione, in quanto cio'
avviene in assenza di una volonta' delegante in tale senso, ed anzi
contro la disposizione, essa si' certamente di principio, del decreto
legislativo n. 502/1992 relativa alla destinazione del fondo
sanitario.
E' ovvio invece che le regioni dovranno pur sempre, come nel
sistema previgente, far fronte alle esigenze finanziarie degli
istituti: ma cio' deve avvenire all'interno dei bilanci, e
nell'ambito delle autonome decisioni regionali e non attraverso un
preventivo impoverimento del fondo sanitario regionale.
Tutto cio' premesso, la ricorrente Regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa.